2019-05-04 23:55:23
李超民：从跨国避税看中国如何参与全球宏观经济政策协调
跨国避税和利润转移近年来越来越频繁，国际社会采取了一系列行动来扼制这种趋势，其中包括中国积极参与的税基侵蚀与利润转移（BEPS）行动。为参与全球治理规则的制定与塑造，中国需要在提供全球公共产品方面承担更多的国际责任。
文 | 李超民
（教授，上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家、副院长）
4月26日，在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上，国家主席习近平提出，要更加有效实施国际宏观经济政策协调。而作为全球治理体系重要一部分，国际税制变革的协调和合作已经成了抵御国际金融风险、规范国际财经新秩序，促进全球经济复苏增长的重要力量。
本文将从税收合作、税率竞争和公共产品三个维度，讨论在新的形势下，中国该如何参与全球税制合作、推进国际税制变革，在国际财经新秩序的发展中树立“命运共同体”的价值典范。
跨国避税给各国带来诸多难题
全球面临的五大因素，让各国强化财政税收基础、进行税收国际治理协调成了必需。首先，虚拟经济的发展导致跨国避税和利润转移越来越便利、越来越频繁，跨国公司利用混合错配安排、利用受控外国公司规则漏洞、通过利息扣除和融资支付侵蚀税基、通过人为设立常设机构避税、通过转让定价规避国际税收等手段，广泛进行税基侵蚀与利润转移，遭到各国共同反对。据2015年联合国贸发组织（UNCTAD）统计，在全球一百多万家跨国企业中，起码有30%-40%属于空壳公司，完全是用于避税目的的。另据统计，全球每年有高达4%-10%的企业利润逃税，因而造成各国公司所得税流失1000亿-2400亿美元。
二是发达国家财政收入压力越来越大。以美国为例，尤其是受2007-2009年经济大衰退危机影响，每年财政赤字平均高达五六千亿美元以上，在不足十年时间内，联邦债务总额即翻了一番，目前已高达22.3万多亿美元，年利息支出5000多亿美元左右。在2018年开始联邦税制改革后，每年联邦赤字还将永久性超过万亿美元。不但联邦财政负担愈加沉重，而且难以长期持续，引起朝野普遍担忧，所以也更加重视海外税收征管问题。
三是国际税收利益分配问题急剧恶化。据国际货币基金组织（IMF）报告，由于跨国公司通过转让定价等操作，将利润转移至低税率地区，非经济合作与发展组织（OECD）国家每年损失税收收入2000多亿美元，约分别等于爱尔兰、南非、泰国等国的GDP数值。
四是跨国避税严重阻碍不发达国家发展，导致这些国家贫富差距拉大，贫困人口增加，生存环境恶化，社会中坚阶层利益受损，直接冲击各国社会稳定。
五是不协调的国际税收监管加剧了“逆全球化”，民粹主义抬头，贸易摩擦增多，直接威胁国际经济发展。全世界因此都有了构建国际税收新秩序的动力。
中国积极参与国际税收规则重塑
为此，包括中国在内的国际社会采取了一系列行动，其中税基侵蚀与利润转移（BEPS）行动标志着国际宏观经济政策协调迈上重要台阶。
首先在2013年，OECD和包括中国在内的G20国家共同推出了15项BEPS行动计划，通过建立全球统一的国际税收规则，解决日益盛行的跨国避税问题。我国作为BEPS指导委员会委员，全程参与了BEPS所有15项行动计划，提出了为G20所接受的“利润应在经济活动发生地和价值创造地征税”的反转让定价和国际避税总原则，现在这一原则成为BEPS第八-第十项行动计划的内容，彰显了我国对于国际宏观经济协调体系建设的贡献，也显示了当前西方需要与其他国际主要伙伴协调宏观经济政策的愿望和努力。
其次，中国还积极参与了联合国和G20国际税收规则制定，以联合国国际税收合作专家委员会委员身份参与《联合国税收协定范本》修订，以及《联合国发展中国家转让定价实用手册》编纂。
第三，中国参与了国际税收透明度与税收信息交换全球论坛有关工作，在国际税收规则体系重塑中持续发挥重要作用，体现了全面参与全球治理的重要大国担当以及更加主动、自信地参与国际税收治理的国际责任感。同时作为推动全球国际税制发展的重要力量，中国以及其他G20国家、OECD国家和大多数发展中国家都在为国际宏观经济协调做出新的努力。
美国税改带来的竞争和冲击
但是，2017年美国通过并实施了《减税与就业法》，其中在国际税制改革方面，针对BEPS行动计划，保护“美国税基”，对上述努力带来了挑战。
作为全球最重要的大国，美国主导着战后以来国际经济政治体制的构建与演变，它的国际税收制度相对稳定长达数十年，但是在2017年税改后，开始从所谓“全球税制”向准参与豁免税制（DRD）转型，其本质是在走向多数发达国家国际投资税收属地化管理模式进程中，增加了有利于美国继续作为全球跨国公司力量最大国家的政策，主要包括三方面。
一是新增“全球无形资产低税所得”（GILTI）税，扩大了税基，专门针对美国跨国企业海外控股公司（CFC）特定收入征税，并限制跨国企业的外国税收抵免政策，牢牢抓住对美国跨国企业投资海外的征税权。二是新增“海外无形资产所得”（FDII）税，这个税收属于联邦政府对跨国公司出口使用无形资产的产品与劳务所得实行税率减让的政策，有利于美国国内的科技创新发展，但却不利于跨国企业向海外输出知识产权。三是新增“税基侵蚀与反滥用”税（BEAT）反跨国避税。
此外，美国为了解决跨国公司巨额利润长期滞留海外问题，通过税改带动资本回流，制定了很低的资本汇回税，已经在国际资本市场搅起了风浪。
上述政策与包括OECD和G20各国都已参与的BEPS行动计划存在差异，相互抵消的效果值得重视，需要进行合作和协调。
中国如何为全球治理提供公共产品
大国财政具有强烈的国际性和全球外溢性，因而既要实现国家利益最大化，又要关注解决全球问题，还要为全球治理体系提供各类公共产品，其中这些公共产品既包括安全类、机制类、基础设施类，也包括发展援助类、财政金融类等，像亚投行、丝路基金、BEPS行动计划等都是我国参与为全球提供的公共产品。
全球公共产品是保障大国国际话语权、主导全球资源配置的重要制度基础。战后至今美国依靠大国财政，为全球提供公共产品，主导其全球经济战略，成为现有国际治理体系的最大受益者。而大国财政又是其全球政策的核心，对周边区域和主要利益关系体产生着重要影响。大国要实现全球治理的战略意图，遏制反对主张，在解决国家间纠纷和全球性事件方面发挥较大影响力，并参与全球治理规则制定与塑造，就需要在提供全球公共产品方面承担国际责任，这些都有赖于尽早规划、建立面向全球的大国财税治理体系体制和机制。而且随着全球化趋势不断增强，区域与国家、地区间合作逐渐增多，原来的国内公共产品也会逐渐衍化为全球性公共产品，我国必须顺应这个历史潮流。
然而当前我国经济总量虽位居世界第二，但在国际政治经济交往与合作方面，与其他大国存在“同台不同位”、对口不对等、话语权不大、影响力不足问题，与大国地位不协调，缺位较多。对此我们亦应审时度势，借鉴其他国家历史上的先进经验、加强研究、扎实推动、逐步落实、保障长远。
（本文是作者主持的2018年国家社科基金《美国财税改革对美在华高科技企业影响及我国的对策研究》（项目编号18BGJ003）中间成果之一。文章仅代表作者观点。责编邮箱：yanguihua@jiemian.com。）
（本文来自于界面）
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